中國的城鎮化進程是人類歷史上規模最大、速度最快的。改革開放以來，城鎮化率從1978年的17.9%上升到2024年的67%，城鎮住房存量從1978年的不足14億平方米上升到2024年的接近350億平方米。將近7億人口實現了從鄉到城的轉移，這個規模相當于歐洲人口的總量，相當于美國人口總量的2倍，所以中國新型城鎮化的“上半場”催生了大量新城新區建設，形成巨量的建成環境是很自然的。那么中國新型城鎮化的“下半場”會是什么樣的前景呢？
首先，中國人口總量的增速和城鎮化率的增速都已經相繼邁過了拐點，人口已進入負增長時代，城鎮化率也從快速增長向穩定發展轉變。按照目前趨勢看，到2050年中國全面實現現代化時，人口總量預計會穩定在12億左右，城鎮化率也會在2035年基本實現現代化時達到75%左右，并進入比較穩定的“平臺期”。這意味著，城鎮化過程中從鄉到城的凈新增人口還剩1億左右，這是“下半場”還需要安置的“基本盤”，只相當于“上半場”的1/7。而生活在已城鎮化建成環境中的人口會穩定在10億人左右。這個龐大的已建成環境的品質，決定了中國大多數人的幸福感和獲得感，這個數字是新型城鎮化“下半場”中轉變城市發展模式、實施城市更新行動所惠及人口的“基本盤”。
其次，城市更新行動是與城鎮化進程永續相伴的。在中國的實踐中，已從2019年12月中央經濟工作會議首次提出“城市更新”理念，演化形成在長期戰略目標引導下解決城市發展中所遇到的問題方法集成，其過程也將永續下去，并與中國城市走向現代化和城市人走向現代化的過程一直相伴。在這個過程中我們將實現向人民城市價值轉化的重要實踐和理論探索，也會對全體市民賦能、形成對公共事務的普遍關注，創造更和諧的社會，還會進一步激發和釋放市場活力，創造新的發展動力，并實現發展成果共同締造、共同分享的進程。
從城市問題的識別看，城市更新已廣泛涉及經濟、社會、環境諸多領域；從投入資源看，已從局部資源內部潛力的挖掘走向開放新質資源的整合；從技術邏輯看，從試圖“一 刀切”設定更新標準規劃轉變為因地制宜、分區分類、分時段施策，實事求是地遵循實踐結果的檢驗，去探索地方性、差異化解決城市問題的路徑；從產出結果看，城市更新行動已遠超各種物理環境的改善，更加聚焦共識戰略的達成和以人為本的各類社區的再凝聚，進而深入到對市民的宣傳引導，以達成現代公民意識、技能、創造力的全面現代化；從建設價值觀看，則將人的活動品質、良好的人與人關系的建立和人與自然環境的和諧相處放在戰略級的目標來看待，推動傳統城市更新中以項目制的經濟利益最大化為中心的價值觀念，轉變為尊重人民群眾創造力為中心的價值觀念。
再其次，多元主體的“共同締造”是城市更新的時代特征，也是新型城鎮化高質量發展的必然進程。在這個進程中“有為政府”的核心任務是明確發展訴求，把控全局觀和長遠觀堅守下的戰略級留白，建立多方共贏的規則，尤其應實現產權和利益的認定和交易規則的建立，并立足公共利益，監管實現經濟、社會、環境效益的均衡；“有效市場”的內涵則可以理解為以質量求增量、謀發展，實現存量資產增值，社會財富放大，重組生產要素和商品服務流動，提升資源利用效率，也包括承擔社會責任；“全民參與”則表現為以實現人的全面發展為目標，完成理念、組織、行為的提升，建構新的以自覺、自愿、自適應為特征的參與公共事務治理的社會生態。
最后，城市更新不僅僅是城市發展模式的變革，也是城市治理方式的變革，存在不少制度創新的機會。“無體檢不更新”的提出，不僅僅側重于從“補短板”的角度去發現“城市問題”，也要求從“謀發展”的角度去發掘新的社會需求，所以城市更新行動是問題導向和需求導向并重的。更新項目本身的千差萬別也凸顯出規范更新流程，穩定中長期市場預期的重要性。更新工作涉及領域多，則促使我們思考如何“以塊統條”，廣泛匯聚條線政策紅利，實現其在有效更新單元上的落地，也會“以條促塊”，不斷根據實踐需求，豐富條線政策，打通環節堵點，實現諸如用地政策、建設規制和財政金融政策的跨部門協同。
摘自 《中國建設報》 2025.05.26 清華大學城市治理與可持續發展研究院院長、清華大學建筑學院教授 尹稚
